市政府关于实施绿色南京战略建设生态市的意见
宁政发[2004]186号
各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
为贯彻落实科学发展观，推动我市创建“三个文明”协调发展特色区域，进一步改善我市的生态环境、人居环境和发展环境，提高城乡人民生活质量，实现经济、社会和环境协调发展，现对我市实施绿色南京战略建设生态市提出如下意见。
一、充分认识南京建设生态市的重要性和紧迫性
(一)建设生态市，是实现率先发展的必然要求
率先全面建设小康社会，率先基本实现现代化，不仅要求经济发达，而且要求社会进步、文化繁荣、生态环境优良。生态市建设目标与“两个率先”奋斗目标本质工是一致的，生态环境优良也是实现“两个率先”的重要内容。没有生态环境的改善，没有经济、社会与自然的协调，就没有经济的可持续发展和人民生活质量的真正提高。南京正处于人均GDP3000美元向5000美元跨越的关键阶段，需要从更高的层次、用更新的理念来谋划城市的未来发展。在我市相继获得全国优秀旅游城市、国家园林城市、国家卫生城市和国家环保模范城市等称号后，建设生态市是城市未来发展的必然选择和努力方向。以生态市建设为目标，可以为南京市经济社会的快速、协调和健康发展指引正确的方向，确保“两个率先”奋斗目标的顺利实现。
(二)建设生态市，是全面落实科学发展观的具体实践
生态市建设是一种全新的城乡建设和发展模式，主要体现为构建人与自然和谐的生态环境、发展以循环经济为导向的生态产业、培育体现现代文明的生态文化等内容。用生态理念统领全市经济、社会发展全局，将进一步促进人与自然的和谐发展、经济与社会的协调发展、城乡和区域的融合发展，体现了统筹发展的基本内涵，符合以人为本、全面、协调、可持续发展的根本要求。建设生态市，是南京落实科学发展观的重要载体和具体实践。
(三)建设生态市，是实现三个文明协调发展的重要内容
生态市是自然——经济——社会的复合系统，它融合了社会、文化、自然、经济等因素。建设生态市的过程，就是挖掘市域内外一切可以利用的资源和动力，促进经济腾飞与环境保护、物质文明与精神文明、自然生态与社会生态、政治文明与生态文明高度统一的过程。深入实施绿色南京战略，建设生态市，将为我市创建“三个文明”协调发展特色区域奠定坚实的基础。
(四)建设生态市，是实现创新发展的重要举措
南京不仅有山、水、城、林等优越的自然资源，而且具有科技教育和历史文化等人文资源优势。通过生态市的建设，将打响南京绿色、滨江、科教和文化品牌，彰显城市特色，实现人与自然和谐相处的生态文化的弘扬光大；进一步加大环境保护及生态建设的力度，实现生态环境和发展环境的全面改善；促进经济增长方式根本性转变，实现经济的生态转型；促进城市各项建设的协调发展，实现城市综合功能和核心竞争力的重大跨越。实施绿色南京战略、建设生态市，是基于科学发展观、实现创新发展的重要举措。
(五)建设生态市，是实现城乡可持续发展的有效途径
南京经济发展已处工业化中后期，但同时资源环境对经济增长的制约也越来越大。产业发展与生态环境的矛盾仍然明显，城乡建设与土地资源的矛盾日益尖锐，局部地区生态环境状况不容乐观，农村地区环境质量有所下降，环境基础设施建设任务仍很艰巨，人口对资源、环境的压力日益增大。如果任由这些问题发展下去，难以保持经济可持续发展，最终要付出沉重的代价。建设生态市，将彻底改变以牺牲生态环境为代价的粗放增长方式，从根本上整合和重新配置有限的资源环境，提高资源利用效率和经济效益，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展之路。
二、建设生态市的总体思路
(一)指导思想
以科学的发展观为指导，以提高人民群众生活质量为根本出发点，以统筹人与自然和谐发展为主线，以实现经济增长方式转变为导向，以保护和改善生态环境为重点，全面推进“绿色南京”建设，促进经济、社会和生态环境的协调发展，将南京建设成为自然禀赋与历史文化相互融合、“山、水、城、林”交相辉映的现代化生态型滨江城市。
(二)基本原则
实施绿色南京战略，推进生态市建设，必须把握好以下原则。
——生态环境与经济社会发展相协调的原则。将科学的发展观融入到社会经济活动的各个方面。坚持以经济建设为中心，进一步转变经济增长方式，正确处理经济社会发展与生态环境保护—的关系，努力实现经济发展与人口、资源环境相协调，全面提高环境、经济、社会的综合效益，推动全市经济发展、社会进步和人民生活质量改善。
——特色发展与全面发展相统一的原则。充分利用现有的工作基础和资源条件，打响“绿色南京”、“科教南京”、“文化南京”的品牌，再创生态环境的新优势。统筹城市和农村、江南与江北的生产力布局和资源配置，以“三个集中、一个疏散”为核心，以产业化、城市化、功能化“三化”联动为动力，形成城乡融合发展、区域共同发展的新格局。
——统筹规划与分步实施相结合的原则。在生态市建设规划的统一指导下，有序推进生态环境的保护、治理、恢复和建设。坚持重点建设与整体推进相结合，优先建设对全市有广泛影响的重点区域和生态环境重点工程，以点带面、分步实施，全面推进生态市的建设。
——生态建设与创新发展相互促进的原则。加快体制创新，提高政府宏观调控能力，运用法律、政策、行政、舆论的手段，充分调动社会各方面的力量参与生态环境建设；加快科技创新，依靠科技进步，破解生态建设中的难题；加快管理创新，充分运用现代管理手段和技术手段，建立有效的管理服务体系，促进生态环境建设水平的提高。
(三)战略目标
以实现自然生态化、经济生态化、文化生态化和社会生态化为目标，建立景观特色鲜明的绿色生态支持体系，可持续利用的生态资源承载体系，布局合理的生态城镇体系，低耗高效的生态产业体系，文明和谐的生态文化体系，舒适安定的生态人居环境体系，使城市生活质量和总体环境质量达到国内领先水平。
生态市建设是渐进展开、逐步完善的过程，为了有序推进生态市建设，要围绕阶段性目标开展建设，逐步实现生态市的各项发展目标。
创建达标阶段(2004—2008年)，生态市建设全面启动。进一步巩固提升“国家环境保护模范城市”等创建成果，初步解决生态环境中存在的突出问题，生态环境有明显改善；优化调整城镇空间布局，改善城乡人居环境体系；产业结构进一步优化，经济、社会和环境效益进一步提高，初步形成有一定比较优势的生态产业；公众的生态意识与环境意识得到普及，人为因素造成的生态环境破坏得到有效遏制；建成一批生态示范区域和生态环境示范工程，为生态市建设打下良好基础。全市基本达到国家环保总局生态市建设指标(试行)。
全面建设阶段(2009—2012年)，生态市建设全面推进。初步建立生态环境支撑体系、生态资源保障体系、生态城镇布局体系、生态产业发展体系、生态文化体系、生态人居环境体系，初步形成全市经济、社会和生态环境协调发展的格局，全面达到生态市建设指标，生态市建设取得显著进展。
全面提高阶段(2013—2020年)，生态市建设全面提升。全市经济、社会和生态环境建设开始步入良性循环，多中心、以绿色生态空间相间隔、开敞式的城市空间布局基本形成；以循环经济为核心的生态型城市经济体系基本成型；南京自然山水的生态景观和历史文化的人文景观进一步彰显，城市人居环境质量和城市内涵品质进一步提升，成为生态环境良性发展、生态经济高效发达、生态社会和谐相融的具有国际影响力的滨江生态型城市。
三、生态市建设的重点任务
(一)实施“绿色南京”工程，构建生态空间框架
建设和完善主城绿地系统，优化提高城区绿化水平。以明城墙风光带为主线，结合护城河水体、山林及周边公共绿地，形成完整的生态景观绿带。进一步加快出入城干道绿廊建设，高速公路、国省干线公路宜林路段绿化率达95％以上，形成环网相连的绿色生态景观通道。以长江为轴、远近山峦为依托，加强对沿江自然山林的保护和抚育，形成独特的自然景观。
以建成环城森林圈为目标，加快建设环城郊野公园。在丘陵地区实施天然林保护工程，恢复植被，增加林地面积。规划建设水土保持林，加强丘陵地区水土流失的综合治理。加快江河湖防护林体系和林业产业基地的建设。加强自然保护区的建设，建立河湖源头水源涵养区、江河湖湿地等生态功能保护区。
到2012年，全市森林覆盖率、绿化覆盖率和人均公共绿地面积达到国家生态市的标准要求，初步形成多层次、多功能、立体化、复合型的绿色生态网络体系。
(二)开展环境综合整治，合理利用保护资源
加大城乡生态环境综合整治力度，全面改善和提高南京环境质量。继续加强工业污染防治，实现工业企业的全面达标排放，有效控制污染物排放总量；调整优化产业结构和产业布局，从源头减少污染物的产生量；加强废弃物治理和利用，实施工业固体废物综合利用、危险废弃物安全处置、生活垃圾无害化处置工程；大力调整能源结构，积极发展清洁能源；加强机动车尾气污染控制，大力实施公共交通的清洁能源改造，发展绿色交通；强化粉尘、扬尘污染控制，全面改善大气环境质量；加强对交通噪声、施工噪声、社会噪声的管理和控制。
合理利用和保护南京市江河湖泊丰富的水资源。实施水功能区划管理，加强水环境污染防治，保障区域水生态安全。科学制定水资源利用计划，合理分配生活用水、生产用水和生态用水。大力开展工农业和生活节水工作，降低工农业和生活耗水总量。加强城市防洪排涝工程建设，提高城市防洪排涝能力。完成市区河道整治工程，开展农村河道环境整治工作，加强城镇污水处理系统建设，采取工程、经济等综合措施确保生态用水，努力实现水环境质量的全部稳定达标。
合理保护和利用土地资源。在加快工业化、城镇化进程中，注意优化用地结构，提高土地集约利用水平。严格土地管理制度，实现耕地总量动态平衡。进一步完善基本农田保护制度，加强生态用地保护。科学制定矿产开采规划，严禁在自然保护区、生态功能保护区、风景名胜区、森林公园内开山采石，开展矿山和荒山的生态恢复。
建立生态安全保障体系。完善生态安全预警和防治机制，加大对自然灾害的防治力度，维护公众生态环境安全；加强洪涝、干旱、地质、安全、污染等灾害防御体系建设；重点加强集中式生活饮用水源地建设和保护。
(三)优化城镇布局，完善生态城镇体系
按照统筹城市与农村发展，统筹江南与江北发展，统筹经济与社会发展，统筹人与自然协调发展，统筹对内与对外开放的要求，结合人口分布、产业布局和资源环境条件，实施“三个集中、一个疏散”，推进产业化、城镇化、功能化“三化”联动，按照南京市城镇体系规划基本框架，构筑合理的生态城镇体系。
以“显山、露水、见城、滨江”为目标，全面改善城市人居环境，优化城市形象。加大旧城改造力度，完善市区各项生态环境基础设施，促进城市社会经济功能区域均衡发展；加快新市区建设步伐，提高城镇建设的规划水平和文化品位，重视各项生态基础设施的配套建设。
以加快城乡产业对接、基础设施对接、生态环境对接和社会事业对接为主要任务，以“三城九镇”建设为重点，加快人口向中心镇和小城镇集聚，提高全市城市化水平，形成层次分明、功能明确、各具特色的郊县城镇空间格局。
(四)推进生态产业，发展循环经济
加快全市产业结构优化升级以及产业布局的调整，走新型工业化道路，促进传统的线性经济向循环经济转型。通过发展循环经济，努力做到在生产和消费活动中增产不增耗、增效不增污，力争在经济总量翻番的同时，使资源消耗、污染排放有所降低，实现生产方式和消费模式的生态转型。
充分发挥高新技术产业在产业强市中的龙头作用，切实提高高新技术产业在制造业中的比重。严格控制新上高消耗、高能耗、重污染的项目，坚决淘汰浪费资源、污染严重的落后工艺、设备和产品。全面实施清洁生产，用循环经济改造传统产业，实现资源、能源的高效利用。加强废弃物综合处理，实现废弃物的资源化、减量化、无害化处置。
加快产业集聚化、企业集群化、资源集约化，引导工业向开发园区集中，加快形成功能明晰、产业聚集、设施完善的高层次产业基地。对现有各类开发区进行生态化改造，运用循环经济和工业生态学理论高标准、高起点规划和建设生态工业园区，全面推动生态工业的发展。
加快发展环保产业，建设环保科技产业园，组建一批具有自主知识产权、主业突出、核心能力强的环保骨干企业，形成环保科技研发、咨询、技术开发、成套设备生产、工程承包产业。
根据农业发展的自然条件和比较优势，大力发展生态农业。依托农业科技进步，大力发展无公害农业、绿色农业和有机农业，加快无公害、绿色和有机农产品生产基地建设，实施规模化畜禽养殖的污染综合治理，加强农业资源的综合利用，促进农业产业化和生态化。
发挥南京市旅游资源丰富的优势，将生态观念和生态文化融入旅游产品开发的各个环节，加快发展生态旅游业。积极发展绿色商贸、绿色物流、绿色住宅等服务项目，推进生态型现代服务业的发展。
(五)培育生态文化，倡导生态文明充分挖掘、全面整合南京历史资源，弘扬和提升南京城市精神，凸显南京深厚的文化底蕴和先进的文化内涵。
在城市建设中强调人文景观与自然景观的和谐统一，保持城市人工系统与自然系统的交融镶嵌，彰显南京山水园林城市和历史文化名城的鲜明特色。挖掘历史文化遗迹内涵，注重对文物古迹、历史性街区、传统风貌地区等文化遗产的保护与环境整治。
培育生态理念，在全民中树立人与自然和谐共存的自然观和发展观，确立保护环境就是保护生产力的价值观。大力提倡生态消费观念，建立生态消费的基本模式，推动传统生活方式的转变；积极培育企业生态文化，将生态保护的理念融入到企业生产经营的各个环节；以提高公众生态文明素质为目标，树立绿色文明生活方式，形成良好的绿色文明道德，营造绿色社区文化氛围。
落实计划生育基本国策。加强人口发展战略研究，在稳定低生育水平的基础上，认真研究和解决人口发展中的突出矛盾和问题，研究人口和经济发展、社会进步、资源利用、环境保护之间的关系，提出科学的预测结果和有效的应对策略。创新计划生育工作的思路和机制，促进优生优育，提高出生人口的素质。
(六)创建生态家园，改善人居环境
创建生态示范区和生态县(区)。以改善人居环境为目标，把环境保护和生态建设渗透到城市和农村、经济和社会的各个层面。不断提高和巩固生态示范区建设成果，继高淳县之后，溧水、江宁、六合、浦口等区县要在2007年前通过国家环保总局的考核验收和命名。郊区(县)要在创建生态示范区的基础上，制定生态县(区)建设规划，向生态县(区)的目标迈进。
创建绿色社区。大力推广生态住宅，倡导使用节能、节水型建材和装饰材料，推行环保产品在小区和公共设施中的应用。严格控制小区建筑密度，保证小区有充足的日照、清新的空气、足够的绿地、良好的通风条件，并设置布局合理的锻炼、休闲、游戏场地和设施。改善社区环境卫生状况，提高社区绿化覆盖率，在社区推行垃圾分类收集，普及清洁能源，建设节水、节能和绿色消费的示范家庭。
创建环境优美乡镇。积极开展以环境基础设施建设、集中式饮用水源地保护、农村能源建设、生活污水及垃圾处理、农业有机废物处置等为主要内容的环境优美乡镇创建活动。积极开展农民健康教育行动，广泛推广“清洁村庄、清洁家园、清洁河道”，大力改善农村面貌和居住环境。
四、加强生态市建设工作的组织实施
(一)加强组织领导，明确目标责任
生态市建设是一项事关全局的战略任务，各级政府要以强烈的责任意识和大局意识，坚定不移地贯彻市委、市政府的决策部署，把生态市建设与实施五大战略紧密结合起来，整体谋划、统筹协调、因地制宜、体现特色，努力推进生态市建设各项工作。
成立市生态市建设工作领导小组，负责研究解决生态市建设中的重大问题，统筹生态市长远建设和当前建设的各项任务，有序、有力、有效地推进生态市建设。领导小组下设办公室，负责生态市规划建设过程的组织、协调和监督。各责任部门和各区县要根据生态市建设的总体要求和目标，成立相应的协调机构和办事机构。
实行生态市建设目标责任考核制度。建立生态市建设工作年度考核机制，制定考核标准，逐级明确工作目标，层层落实工作责任，确保生态市建设任务的全面落实。市有关部门、区县和单位根据各自的职能，认真制定本地区、本部门的生态建设规划和工作计划。
建立生态市建设督查制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，对不重视生态保护和建设，造成生态环境破坏的单位和主要责任人，坚决追究责任。
(二)创新管理方式，加强宏观调控
进一步推进服务型政府建设。强化政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。各级政府和部门要将重大环境综合整治和生态建设项目优先纳入国民经济社会发展计划，并切实组织实施。要进一步解放思想，冲破体制障碍，打破条块分割，强化区域合作，形成整体合力，提高生态市建设工作的整体效率。
建立健全生态建设评价考核体系。根据我市的实际，以富民、经济、社会及制度、环境四大主题为内容，制定南京市科学发展评价指标体系和目标考核体系，进一步加强和改进目标管理工作，形成正确的政绩导向。建立和完善全市生态功能区、生态旅游区、生态优美镇、绿色社区等创建标准体系，落实和细化生态市建设的标准与规范。
(三)制定发展规划，奠定建设工作基础
坚持规划先行，编制南京生态市建设规划和相关的发展规划。认真学习借鉴国内外城市开展生态市建设的经验，结合南京市建设和发展的具体实际，注重规划的科学性、前瞻性和可操作性，加快编制和全面实施《南京生态市建设规划》；加快编制生态示范区、生态县(区)和环境优美乡镇的各类创建规划，为全面推进生态市建设，实现我市经济发展、城乡建设和生态环境保护协调发展提供规划依据。
(四)完善决策机制，提高决策水平
全面推行环境影响评价制度。切实开展建设项目和决策环境评价，从决策和项目源头上控制环境污染和生态破坏。政府制定的发展计划、重大的区域开发和建设规划等宏观决策，必须进行生态环境影响和对策评估，并将评估结论作为决策的重要依据。完善建设项目环境影响评价制度，严格把好建设项目的立项审批关。
完善专家决策咨询制度。建立由各方面专家组成的生态市建设专家咨询机构，就我市重大发展和环境决策召开专家咨询会议，提出科学的咨询意见。组织专家对我市的生态环境形势进行分析，对生态市实施效果进行评价，分析实施过程中的存在问题，提出促进生态市建设的对策建议。
五、健全生态市建设的保障体系
(一)健全生态市建设政策法规体系
加强生态市建设立法工作。从我市实际出发，分步、适时研究制定地方规章，向市人大提出制定地方性法规的议案，重点制定环境综合整治、发展循环经济、实施清洁生产、资源综合利用、水土资源保护等方面的地方性法规，不断完善我市生态市建设的法规体系，把生态市建设工作纳入依法管理的轨道。
加大生态建设门执法力度。切实加强各级政府和执法部门依法行使管理职能，强化环境保护和生态建设的执法力度。坚持依法行政，规范行政执法行为和执法程序，增强生态环境保护的执法效果。充分发挥人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体、非政府组织在生态环境保护中的监督作用。
健全生态保护建设的相关政策。完善生态产业政策，鼓励和支持资源节约和综合利用型项目，在投资、融资和其它方面给予政策支持。完善生态补偿政策，按照“谁建设、谁收益，谁破坏、谁补偿”的原则，建立生态效益补偿机制，保护经营者的合法权益，对资源收益者依法征收生态补偿费。完善价格和收费政策，引导各类相关利益主体强化节约资源、严格保护城乡生态环境，真正发挥价格机制在资源的市场供求和可持续利用等方面的调节功能。
(二)建立生态市建设的多元化投融资机制
统筹安排生态市建设资金，加大财政资金的投入力度。按照建立公共财政的要求，把生态市建设资金纳入各级政府年度财政预算，重点保证城乡环境基础设施、重要生态功能区、自然保护区和生物多样性保护等社会公益型生态项目建设资金的投入。
推动生态市项目建设社会化运作，多渠道筹措生态市建设资金。建立生态市项目建设基金，多渠道解决基金来源，并制定基金管理办法，科学、规范运作。发挥政府资金投入的引导作用，采取财政贴息、投资补助和安排项目前期经费等手段，支持生态市重点建设项目，并使社会资本对生态建设投入取得合理回报，推动生态建设和环境保护项目的社会化运作。鼓励各类投资主体以各种投融资方式参与生态市建设，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运营过程市场化。
加强生态环境项目对外合作与区域交流。采取多种手段，有针对性地面向国际组织、国外和国内客商，推介一批有较好市场前景和回报效益的生态市建设项目。按照区域一体化发展要求，立足长江三角洲和南京都市圈城市群，加强区域性生态环境项目建设的合作，实现资源共享、优势互补和项目共建。
(三)全面提高生态市建设的科技支撑能力
加快生态技术的研究开发。充分发挥在宁高等院校、科研院所众多的优势，加强生态技术的研究与攻关，研究开发一批对生态保护、生态经济有重大影响的关键技术；开展污染防治、生态重建、循环经济、清洁生产、资源综合利用、生态农业、清洁能源等重点产业和项目的研究开发工作。支持高等院校、科研院所和大型企业建立生态经济和环境保护方面的研发中心。
推进生态科技成果转化。重点加快清洁生产工艺、环保装备技术成果和循环经济新技术的推广应用。鼓励企业与科研实体联合创办生态科技企业孵化器和生态经济促进中心。积极引进、推广国内外先进生态技术和管理经验，全面提高我市生态治理、生态保护及生态产业的发展水平。
加快生态建设方面人才培养。加强与在宁高等院校、科研院所的合作，加快生态建设方面人才培养；面向企业法人和经营者进行循环经济、清洁生产、生态工业等理论培训；引进熟悉生态经济和环境保护的高级科技人才；加大对有突出贡献的科技人员的奖励力度。
六、加大生态市宣传和教育力度
(一)广泛发动宣传，强化生态意识
充分利用各种新闻媒体和基层文化阵地，采取各种宣传手段，向全社会进行生态环境保护政策和法律法规的宣传，发展生态文化，鼓励绿色消费，不断增强全社会的环境意识、生态理念和法制观念，提高全市人民的生态文明素养。
加强我市生态市建设目标、环境保护措施等宣传，及时宣传和表扬生态市建设的先进典型，提高公众对生态市建设的知晓率，增强公众建设生态市的参与意识，形成全民参与生态市建设的良好氛围。
(二)加强生态教育，普及生态知识
抓好生态知识的基础教育。发挥学校教育的优势，开展绿色学校创建活动，在我市中小学中全面普及环保知识和生态知识，提高全市人民的生态环境素质。充分利用各类教育和培训载体，做好生态环境方面的社会教育和岗位培训，转变城市发展理念，树立改善生态环境就是发展生产力的理念，增强生态环境危机意识。
积极培育企业生态文化，将生态环境保护的理念融入到企业生产经营的各个环节，提倡生产经营的生态化，实现企业利益与社会整体利益的有机结合，帮助企业树立可持续的发展观。
(三)建立公众参与机制，形成全民共建的氛围。
积极引导、组织和发动人民群众参与生态市建设，开展生态社区、生态企业、生态机关、生态学校等创建活动，培养符合生态文明的生活习惯，创建人与自然相和谐的生产与生活环境。
畅通投诉渠道，开展生态环境违法行为有奖举报活动。实施环境质量公告制度，公开环境质量状况、环境管理程序和企业环境行为等信息，公开建设项目环保管理过程，扩大群众对生态环境保护和建设的知情权和监督权，健全群众和社会参与的监督机制。
完善重大生态项目规划建设决策的公示制度，充分吸纳社会各界的智慧，广泛听取人民群众的意见，提高规划和决策的科学水平，发挥项目的生态效益，切实保护人民群众的生态环境利益。
附件：南京市生态市建设工作领导小组成员单位主要职责分工二OO四年九月十三日